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城镇化应促进全民共享繁荣--访世界银行常务副行长英卓华

来源:中国发展观察 作者:admin 游览: 次 2014-10-28


英卓华,世界银行常务副行长,主管世行的全球运营以及人类发展、可持续发展、减贫与经济管理和金融与私营部门发展等主题领域的知识产品。
  “我们双方合作开展这项关于城镇化研究的课题,主要是帮助中国政府重新设计城镇化的发展模式,使城镇化更加以人为本,促进共享繁荣。”世界银行常务副行长英卓华前不久在世界银行驻中国代表处的办公地接受《中国发展观察》特约记者专访时说。
  英卓华所说的“双方合作”指的是由世界银行和国务院发展研究中心合作推出的研究报告——《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》(下称“报告”)。该报告全面系统地阐述和分析了中国城镇化取得的成就与面临的挑战,并对城镇化进程中迫切需要的改革提出了具有可操作性的政策建议,提出中国要推进高效、包容、可持续的城镇化,同时描述了在改革情境下2030年的城镇化格局。
  围绕这次合作以及中国的城镇化问题,记者专访了世界银行常务副行长英卓华。
  推进高效、包容、可持续的城镇化
  中国发展观察:请您评价一下世界银行与国务院发展研究中心联合推出的《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》报告。您认为,这份报告的最大价值和亮点体现在什么地方?
  英卓华:城镇化对中国政府来讲是一个非常重要的政策领域,我们双方合作开展这项关于城镇化研究的课题,主要是帮助中国政府重新设计城镇化的发展模式,使城镇化更加以人为本,促进共享繁荣。
  中国的城镇化发展进程是非常迅速的。对政府来讲,如何能够很好地管理农村人口向城市转移的过程是一种挑战。当然在城镇化过程中也有很多积极的方面,比如进一步提高生产率水平;进一步促进知识积累,推进创新;以有效的方式降低成本,减少一些城镇化的负面影响;减少不平等现象的出现;降低污染,减少一些低效投资等。
  我们双方合作的这项研究为中国提供了实现高效、包容和可持续城镇化的一个路径。这种新模式通过更好地分配土地、劳动力和资本,可以比过去更广泛地分享城镇化的收益,而且可以实现环境的可持续性,同时保障中国的粮食安全。
  在城镇化的新模式下,政府将发挥不同的作用。政府应当支持而不是取代市场。政府应当允许中国的城市更有机和更高效地成长。新型城镇化不仅仅是关于砖瓦砂浆,而是在战略中突出以人为核心。
  这份报告并没有提供一个简单的教科书式的解决方案,而是考虑到中国具体的政治经济情况。报告勾勒出一个全面的一揽子改革方案,考虑到各种问题紧密联系,必须进行全面的改革,零敲碎打的改革解决不了问题。
  中国发展观察:报告提出,中国要推进高效、包容、可持续的城镇化。如何理解“高效、包容、可持续”这三个关键词?
  英卓华:首先来说高效。目前中国城镇化的发展模式基本是鼓励城市扩张,越来越多的农村土地和农业用地的用途发生了改变,被用作城市建设用地,这种做法导致的一个结果就是城市“蔓延”。这不仅仅意味着城市交通的效率变低,同时因为这种发展方式使城市的密度降低,低密度的发展方式带来了基础设施投资方面的浪费,也给人们上下班带来了更高成本。
  所以城市的发展应该提高密度,减少土地的用途转换,这样有利于提高城市发展的效率,使经济活动可以集中在一个比较小的空间范围内。同样也有利于实现规模经济,还可以减少对环境的负面影响。这样人们不会把更多时间花在上下班的路途中,可以减少二氧化碳的排放。
  其次来说包容。包容性主要涉及两个方面。一方面是城市地区外来转移人口,要确保这些外来人口能够和城市本地居民享受同样的基本公共服务。这将有利于实现共享繁荣的目标,使这些外来人口能够获得教育、医疗卫生、环境卫生、供水等相关的公共服务,同时也有助于提高这些外来转移人口的生产率水平。这也解释了为什么改革户籍制度是非常重要的,因为它有助于实现城市的包容性发展。第二个方面就是可以为农民提供更好的补偿,进一步保障农民的土地所有权,减少在土地转换过程中价格的扭曲。从包容性的角度讲,确保在城市地区生活的外来人口能够共享繁荣,也要保证那些继续留在农村的农民同样能够受益,这样就能减少穷人和富人之间的不平等差距,也有助于减少城乡差距。
  最后来说可持续性。可持续性同样涉及到两个方面。一方面是强调环境保护的重要性,这也是为什么污染治理尤为重要;另一方面是保证财政的可持续性,城镇化需要有可持续的财政收入来源,比如税收收入。
  中国发展观察:正如您所说,城镇化需要有可持续的财政收入来源。那么在城镇化资金筹集的问题上,您有何建议?
  英卓华:我认为,要想解决这个问题,应该重新设计城镇化的发展模式,使城镇化的发展更加高效、包容和可持续。比如,如果能够提高效率,也就意味着在同样的政策下,在基础设施方面所需要的投资额可以降低。比如,按照目前的发展趋势,中国城市在未来15年将在基础设施建设上投入约5.3万亿美元,而如果能够推进更高效、密集的城镇化,也许这个投资额会降到3.9万亿美元,也就是可以节省1.4万亿美元的资金,相当于2013年GDP的15%。
  此外,地方政府需要有更多的收入渠道来提高地方政府资金的可持续性,这需要进行一些政策方面的改变,使城镇化发展更具有包容性。其中一项措施就是征收房产税,通过征收房产税来获得财政收入,以便提供更好、更高质量的公共服务,包括对一些外来转移人口的公共服务。
  将城市融资建立在更可持续的基础之上的同时,要建立有效约束地方政府的财政纪律。在这点上,世界银行和国务院发展研究中心建议改革政府间转移支付制度和财政体制。同时,提高财政透明度可以对地方领导层施加财务纪律,使他们对居民更加负责任。地方政府可以直接举债,但须在中央政府严格规定的框架内,以避免过度负债。
  中国城镇化有助于全球经济繁荣
  中国发展观察:您认为,城镇化与经济增长是一种什么样的关系?如何理解中国城镇化对世界经济的意义?
  英卓华:城镇化做得好可以成为经济发展的一大引擎。从全球来看,近80%的GDP产生在城市。任何一个国家,如果不能把城镇化的事情做好,很难达到中等或者更高的收入水平。
  现在有超过一半的人口生活在城市里,到2030年预计大概有三分之二的世界人口将会是城镇人口。随着城镇人口的增长,工资水平的提高,生产率水平的提高,就业、生产效率得到促进提高,需要有一个更加有效的劳动力市场,同时要有知识的外溢效应,把这个过程跟全球经济的进程紧密相连。经济发展与城镇化是紧密相连的,但两者之间并不是一个必要的、互相牵连的关系,需要有一个比较稳健的公共政策,解决好城镇化过程中污染、交通拥挤以及生活成本的上涨等问题,以免拖累城镇化的积极效应。
  中国过去30年的城镇化发展给提高生产率水平带来了很大的推动力。城镇化发展的一个结果就是促进中国经济的高增长。目前中国已经成为全球第二大经济体,这在一定程度上也是城镇化发展的结果。中国的经济增长,从过去一直到现在,很大程度上都是依靠投资和出口来拉动,因此投资和出口成为了经济增长的引擎。中国有95%的出口都是来自于大城市,这也是城镇化的一个发展结果。
  当然中国的经济发展与全球经济的关联是十分明显的,中国经济如果能保持健康、高速增长就意味着中国需要从其他国家进口更多的原材料,肯定会给其他经济体或其他国家带来溢出效应,中国能够生产出优质和廉价的商品,有助于全球经济的繁荣发展,也有助于全球经济保持在一个低通胀的水平。
  中国发展观察:您认为中国的城镇化与其他发展中国家或是发达国家相比有什么特殊性?
  英卓华:中国的特殊性首先是规模大,每年有大量人口转移到城市。中国未来城镇化率的水平将接近60%甚至达到70%,这意味着到2030年全球每6个城镇人口中就有一个是中国人,所以中国的城镇化规模之大是显而易见的。
  中国的城镇化支持了中国举世瞩目的经济增长和快速的经济转型。中国避免了城镇化的一些通病,特别是贫困、失业和贫民窟。但是,尽管取得了成功,压力也开始显现。
  从挑战的角度看,过去中国经济主要是依赖投资和出口来拉动,未来应该更多依靠提高国内消费;城镇化主要依靠土地用途转换和土地融资,因而导致了城市蔓延,有时也造成了空城和浪费;没有城市户籍的居民在城市里无法享受到均等的公共服务等。
  面对目前这些挑战,政策层面需要进行一些调整,比如需要进行户籍制度改革、土地定价和土地政策方面的改革等。
  如果中国能够应对这些挑战,成功地管理好城镇化进程,就意味着中国能给其他国家提供非常重要的可借鉴经验,尤其是对其他也面临着同样的城镇化挑战的发展中国家。
  当我们考虑中国的新型城镇化模式时,也是在为其他面临类似问题的国家提供解决之道。中国城镇化的成功可以为全球解决城镇化问题提供指导。
  中国发展观察:您怎么看待中国城镇化的发展前景?
  英卓华:未来,城镇化将继续成为中国提高生产率、促进经济高增长的一个重要因素,但是要确保城镇化是一种健康的发展趋势。同时要使城镇化成为经济增长的一个合理来源,就需要政府采取新的政策措施,进一步确保城镇化不仅仅能推动经济增长,更重要的是能够有助于实现减贫和促进共享繁荣的目标。
  在过去30年里,中国使5亿多人摆脱了绝对贫困,这是非同寻常的成就。中国已向全世界表明,它正在稳步迈向消除贫困的目标。中国可以再接再厉,管理好城镇化,确保全体公民从发展和经济增长中公平受益。
  到2030年,中国城镇化率将达到70%的水平。因此非常重要的一点是要确保外来人口能够享受相关的福利,这将有助于保证城镇化有积极的发展趋势。
  中国发展观察:请您介绍一下,未来世界银行将会以何种方式参与到中国的城镇化进程中,将有哪些支持中国城镇化的项目?
  英卓华:一方面,在政策层面,我们会开展一些讨论和研究。这种积极的参与方式可以为中国政府和世界银行提供一个相互学习的机会,也有助于向中国引入其他国家在这方面的经验教训。另一方面,在项目层面,世界银行的项目中有70%是关注城市发展的,比如,在城市交通设施的发展方面,如何能建立起高效的交通体系,如何能够使地铁和公交站点有更好的结合界面,以便减少污染的排放等。
  (采访者为《中国经济时报》记者。世界银行与中国国务院发展研究中心合作的研究报告《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》,已由中国发展出版社正式出版)