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财税改革:注重化解新型城镇化的利益冲突

来源:中国社会科学网 作者:付文林 游览: 次 2014-09-24

        原标题:财税改革:注重化解新型城镇化的利益冲突
 
  十八大将新型城镇化作为国家战略,并提出要“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。目前外出农民工各类社会保险的参保率都很低。如2012年,外出农民工参加社会养老保险、基本医疗保险和失业保险的比例分别仅为14.3%、16.9%和8.4%,在务工地自购房的农民工比例只有0.6%。要真正实现城镇常住人口的基本公共服务全覆盖,各相关主体面临的成本分担压力非常巨大。因此,关于新型城镇化的许多讨论,都围绕着其财政负担测算、增加农民财产权等问题。新型城镇化还会带来非常复杂的利益关系重构,涉及城镇基本公共服务拥挤性的加剧,以及城镇劳动力市场供求关系的改变等。作为政府调控收入再分配的重要手段,财税政策理应在化解这些利益关系冲突中发挥更大作用。
 
  化解地区间利益关系冲突:财税政策定位
 
  我国目前的人口流动呈现非常典型的“孔雀东南飞”,广东、上海等六个东南沿海省市吸纳了80%以上的跨省流动人口,它们面临更大的基本公共服务供给压力。如何协调人口流入、流出地区的财政利益分配关系?《国家新型城镇化规划》提出的方案,主要是建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。目前地区间移民的技术结构、人口市民化的成本差异很大,构建不同层级政府间推进城镇化的专项转移支付制度,对人口流动的相关信息质量要求很高,使得最终的转移支付资金分配标准变得非常复杂。再考虑到随着我国的工业化和城镇化的快速发展,还会带来新型城镇化专项转移支付制度的频繁变化。所有这些都意味着,通过政府间转移支付制度实现农民工市民化的财政成本过于高昂。
 
  笔者认为当前推进新型城镇化的财税政策定位,可考虑以社会保障体制改革为突破口,通过理清政府间纵向财政支出责任、社会保障费改税,将外部性较为突出的养老、医疗等基本公共服务的供给责任上收,实行养老保险、医疗保险的全国性统筹改革。而转移支付制度改革,还应继续围绕提高一般性转移支付比重、简化资金分配程序、提高预算管理的绩效等既定改革方向进行。
 
  化解居民间利益关系冲突:公共政策优化
 
  长期以来,城乡、地区分割的户籍制度造成的严重社会阶层分离,已经成为许多城市对流动人口设置就业、入学和社会保险歧视的主要依据。必须承认,短期中大量中低收入劳动力流入,会造成居民间利益关系发生一系列重大变化。一方面,流入地区劳动力市场竞争加剧、地方基本公共服务供给的财政压力增大,可能会造成人口迁入地区户籍居民的社会福利下降;另一方面,大中城市通过积分制分配入户指标,不仅会影响流动人口的代际内利益分配,还会对代际间利益分配造成影响,尤其是在一个落户指标可能影响到家庭未成年子女的教育机会时。
 
  为防止新型城镇化造成新的人与人之间的不公平,新型城镇化的公共政策制定应兼顾公平和效率。笔者认为,关键是要建立更加合理的分类落户筛选制度。即一方面要有流动人口的真正落户偏好,另一方面也要给那些长期生活在城市、又有稳定工作的低收入劳动力更多的落户机会。建议根据申请人在城市工作年限的排序基础上,采取积分与摇号相结合的方式,分配落户指标。对部分有条件的城市,还可以在上述年限排序的基础上,允许其每年的指标有所变通或弹性,拿出一些落户指标进行拍卖,既能补偿“新市民”对基本公共服务消费带来的负外部性成本,还可以改善地方政府增加基本公共服务供给的财政能力。
 
  作为地方税体系建设的重要基础——房地产税改革,应考虑到目前大多数城市的房产税与教育、医疗等地方公共服务的消费常常并不对应,按面积设定免征额会造成低价房补贴高价房,笔者建议,房产税征收可根据金额确定免征额,如根据当地商品房平均价格和一定固定面积确定免征额标准。并且在房产税的法规中还应明确,在完成新型城镇化的过渡期中,各地区的房产税应主要用于为吸纳“新市民”的基本公共服务供给提供资金支持。
 
  均衡地区间基本公共服务供给推进产业的梯度转移
 
  由于我国目前地区间教育、医疗和社会保障水平严重不平衡,作为城镇化改革的渐进性制度安排,在大城市、特大城市采取积分制分配落户指标,有利于减少城镇化的推进成本,降低社会改革风险。但也必须注意到,目前我国城市发展极化过于严重,中心城市的人才和资源集聚,并不仅源于其自身经济努力的结果,其中也有相当一部分是因行政权力集中的外溢性,所导致的社会经济资源在地区间的严重错配。新型城镇化的最终目标是,均衡地区间社会经济发展,满足多样化的人口迁移需要。从这个意义上讲,新型城镇化改革不能仅满足于实现流动农民工的市民化,更重要的是应该实现我国人口跨地区的自由和均衡流动,这需要建立在地区间社会经济均衡发展的基础上。
 
  笔者认为,当前实现均衡的城镇化的关键,在于国家加大向中小城市的公共基础设施投资的倾斜力度,通过将中心城市的行政功能、经济功能向外分散,部属院校的招生指标逐步根据各省的报考人数进行分配等举措,可以对因公共服务差别带来的地区间人口流动的不均衡进行矫正。这一方面要求政府通过行政手段,将中心城市的教育、医疗和文体基础建设项目向中小城市分离。随着我国总体经济实力不断壮大和交通、通讯等基础设施的改善,目前已具备重构政府性公共服务项目空间分布的条件。另一方面,要通过财税手段提高地区间产业梯度转移的效率,实现各地区产业发展和人口分布的融合发展,尤其是通过对基本公共服务供给的适度分权,带动中西部省份的产业结构升级,使人口的工作地和居住地更有效地结合。这不仅能增加全体人民的幸福指数,也会大大降低推进新型城镇化的财政成本压力。
 
  不可否认,新型城镇化对中国未来经济持续增长是一个重要机遇。打破长期形成的城乡户籍制度分割、实现城市的常住人口基本公共服务的全覆盖,对中国这样人口的地区间流动规模巨大的国家,将是一个了不起的成就。美国曾花了差不多二百年时间,直到1980年代,才真正实现了人口的自由流动权利。人口自由流动权利的实现是一个长期过程。从发达国家的历史经验看,这不仅需要法律层面的制度保障,更为重要的是现实观念、执行层面的一系列深刻变革。因此,推进新型城镇化,需要中央政府加大财政再分配的调控力度,更好地平衡城镇化各相关利益主体的利益关系,通过有效促进人口自由流动的激励与约束的机制建设,以实现我国劳动力市场的真正统一,以及居民间公平分享的经济增长。
 
  (作者单位:上海财经大学公共经济与管理学院)