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铁路土地开发谋定新型城镇化格局

来源:中国经济时报 作者:范思立 游览: 次 2014-08-12

        8月11日,国务院办公厅下发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(以下简称“铁路土地开发意见”)。铁路土地开发意见的政策用意,一是落实国务院2013年颁布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(以下简称“推进融资改革意见”),意在增加铁路融资渠道;二是通过具体实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策,支持铁路建设。
 
  2013年7月24日,国务院常务会议研究讨论推进铁路投融资体制改革时,决定加大力度盘活铁路用地资源,搞好综合开发利用,以开发收益支持铁路发展。同年8月19日,国务院发布了推进融资改革意见,更加明确指出加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。
 
  通过对铁路土地开发意见出台的政策脉络进行简单梳理,笔者认为,可以更加深刻理解中央政府的政策初衷。就铁路土地开发具体条文来看,其能够在一定程度上缓解铁路建设资金方面的压力。
 
  如一,经国家授权经营的土地,铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资(入股)、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。显然,有利于盘活现有土地资源,从而改善铁路运输企业的资金流,为铁路建设提供必要资金。
 
  如二,对于新建铁路建设项目,投资主体可以与沿线地方政府协商确定铁路站场建设需配套安排的土地综合开发事项。新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建不仅可提高地方政府的积极性,而且可以吸引增量资金入场,亦增加了铁路建设资金。
 
  虽然,铁路土地开发意见可以精准解决铁路建设资金短缺问题,但其最大亮点在于对轨道交通站场上盖、附近的土地进行综合一体开发,不仅仅是筹措铁路建设资金,关键是将形成综合开发新型城镇的局面。
 
  这正是中央加快铁路建设尤其是中西部铁路建设的宏大格局,也是中央稳增长措施落子铁路建设的初心。中国经济增长的自信来自全面启动的新型城镇化,其可以确保中国经济增长保持在年均7.5%的水平。其逻辑关联是:加快中西部铁路建设不仅可以在短期内消纳合理的过剩产能,中长期亦是推动新型城镇化的必然途径。
 
  但笔者先前了解到,从一些地方铁路公司的实践经验来看,如下问题不应忽略。
 
  其一,铁路沿线各地对铁路沿线场站及具有商业开发价值的土地进行收储,国家相关部门对专项用地指标给以支持,所获收益专项用于铁路建设,新政策为铁路运输企业土地开发业务提供了更有力的支持,但操作模式还有待探索。
 
  其二,铁路土地开发对沿海和东部地区的铁路建设的推动作用更明显,其土地开发商业价值大、地方政府和铁路运输企业的土地开发积极性高,也就是说,铁路沿线土地开发可以带来更多建设资金;而中西部地区的新建铁路情况有所出入,沿线多为“生地”,价值较低、各方开发积极性较差,从而短期内很难给铁路建设带来明显资金。
 
  如上困局无疑说明铁路建设资金短缺是系统性成因,只能从顶层设计的战略层面来破局,任何具体意见只能是铁路积极推进体制改革的动因,而非抱守体制残缺的救命稻草。